Was das Urteil von 2021 zerstört hat, warum die letzte Novelle nicht reicht und wie eine echte Reparatur aussehen muss
Das kommunale Vorkaufsrecht in Milieuschutzgebieten war kein perfektes Instrument. Es zu nutzen war aufwendig, sehr eng fristgebunden und relativ teuer, so dass es nur in begrenzten Fällen tatsächlich bis zur Ausübung gebracht werden konnte. Aber es hatte eine entscheidende Wirkung: Es machte Kommunen bei spekulativen Hausverkäufen handlungsfähig.
Wirksam bis 2021
Bis Ende 2021 konnten Kommunen – in Berlin die Bezirke – in sozialen Erhaltungsgebieten bestehende Mietverhältnisse schützen, indem sie im Falle eines Hausverkaufs („Asset Deal“) die Käufer*innen über sogenannte Abwendungsvereinbarungen zu langfristigen schützenden Unterlassungen verpflichteten oder das Vorkaufsrecht zugunsten gemeinwohlorientierter Dritter ausübten. In Friedrichshain-Kreuzberg konnten so über 30 Häuser an Gemeinwohlorientierte übergeben werden und über 90 Abwendungen ausgehandelt werden, die auch weiterhin Geltung haben.
Projekte der Bestandsicherung im Zusammenhang mit dem kommunalem Vorkaufsrecht in Milieuschutzgebieten.
Diese Praxis wurde durch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. November 2021 weitgehend beendet. Die erst 2026 erarbeiteten gesetzlichen Änderungen greifen das Problem zwar teilweise auf, aber sie stellen die frühere Handlungsfähigkeit nicht ausreichend wieder her. Im Gegenteil: Einige neue Formulierungen drohen, neue Rechtsunsicherheiten zu erzeugen.
Die politische Forderung bleibt deshalb bestehen:
Das kommunale Vorkaufsrecht im Milieuschutzgebiet muss wirksam repariert werden, damit es dem eigentlichen Sinn des Instruments wieder gerecht wird: bestehende Mietverhältnisse und die soziale Zusammensetzung von Quartieren vor absehbarer Verdrängung zu schützen.
Die eigentliche Stärke lag in der Drohkulisse: Abwendung oder Vorkauf
Die Schutzwirkung des kommunalen Vorkaufsrechts in Milieuschutzgebieten entfaltete sich über zwei verbundene Wege.
A) Schützende Abwendungsvereinbarungen
Um den kommunalen Vorkauf abzuwenden, mussten sich Käufer*innen gegenüber dem Bezirk zu langfristigen mieterschützenden Bindungen verpflichten. Die Wohnungen vieler Mieter*innen wurden so zwar nicht in gemeinwohlorientiertes Eigentum überführt, aber durch Vereinbarungen gegen Umwandlung, Luxusmodernisierung, Eigenbedarfskündigungen oder andere Verdrängungsrisiken geschützt.
B) Überführung an gemeinwohlorientierte Dritte
Wenn Käufer*innen die vom Bezirk geforderte Abwendungsvereinbarung nicht unterzeichneten, konnte der Bezirk das Vorkaufsrecht ausüben. Dafür musste ein geeigneter gemeinwohlorientierter Dritter gefunden werden: eine Genossenschaft, eine Stiftung, ein landeseigenes Wohnungsunternehmen oder ein anderer gemeinwohlorientierter Bestandshalter.
Diese Dritten – in der großen Mehrheit waren es landeseigene Wohnungsunternehmen – übernahmen die mieterschützenden Bindungen, die zuvor in der Abwendungsvereinbarung von den Käufer*innen gefordert wurden. Land und Bezirk organisierten für das Einzelprojekt passende Zuschüsse. So konnten Häuser aus spekulativen Verwertungslogiken herausgenommen und langfristig mieterschützend gebunden werden.
Das Vorkaufsrecht war damit nicht nur ein Ankaufstool. Es war ein Verhandlungsinstrument. Seine größte Wirkung lag oft gerade darin, dass ein drohender Vorkauf Käufer*innen zum Abschluss von Abwendungsvereinbarungen bewegte.
Das Gericht nahm dem Vorkaufsrecht seine präventive Wirkung
Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. November 2021 stellte die Berliner Praxis faktisch ab. Das Gericht entschied, dass der Ausschlussgrund des § 26 Nr. 4 BauGB auch bei Vorkaufsfällen im Gebiet einer Erhaltungssatzung greift, wenn das Grundstück zum Zeitpunkt der Behördenentscheidung entsprechend den Zielen und Zwecken der Erhaltungssatzung bebaut ist und genutzt wird. Mögliche zukünftige Entwicklungen sind danach nicht maßgeblich.
Damit wurde die präventive Logik des Instruments abgeschnitten. Bis dahin konnten Bezirke auf absehbare Risiken reagieren: drohende Umwandlung, spätere Eigenbedarfskündigungen, spekulative Modernisierung, Mietsteigerungen und Verdrängung nach dem Verkauf. Nach dem Urteil reicht diese Zukunftsbetrachtung nicht mehr aus.
Das ist nicht nur ein technisches Problem. Es trifft den Kern des Milieuschutzes. Die soziale Erhaltungssatzung soll die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung schützen. Diese Zusammensetzung wird aber selten schon am Tag des Verkaufs verändert. Verdrängung entsteht oft erst danach: durch Umwandlung, Modernisierung, Eigentümerwechsel, Eigenbedarf oder Renditeerwartungen.
Wenn die Gemeinde erst eingreifen kann, wenn die Verdrängung bereits sichtbar eingetreten ist, verliert das Vorkaufsrecht seinen eigentlichen Sinn.
Das Umwandlungsverbot ersetzt kein Vorkaufsrecht
Mit § 250 BauGB wurde ein Genehmigungsvorbehalt für die Umwandlung von Miet- in Eigentumswohnungen in angespannten Wohnungsmärkten geschaffen. Berlin nutzt dieses Instrument über eine Umwandlungsverordnung. Das ist wichtig, weil es neue Aufteilungen erschwert und Umwandlungen nur noch in wenigen Ausnahmefällen überhaupt genehmigungsfähig macht. Aber § 250 BauGB ersetzt das kommunale Vorkaufsrecht nicht.
Erstens betrifft § 250 BauGB vor allem die Umwandlung. Das kommunale Vorkaufsrecht zielte weiter: Es konnte auch auf Verkäufe reagieren, bei denen eine spekulative Verwertungsstrategie, Eigenbedarfsperspektiven oder andere erhaltungswidrige Entwicklungen absehbar waren.
Zweitens sind viele Häuser bereits aufgeteilt. Die schädlichen Folgen früherer Umwandlungen wirken noch lange nach. Das mit der Baustelle Gemeinwohl verbundene Bündnisprojekt „Wohnungsnot stoppen!“ weist ausdrücklich darauf hin, dass in angespannten Wohnungsmärkten bereits in großem Umfang Umwandlungen erfolgt sind und deren Folgen für Erhaltungsziele noch viele Jahre fortwirken können.
Drittens enthält § 250 BauGB Ausnahmen. Gerade diese Ausnahmen können für neue Ankaufstrategien interessant werden, lösen aber nicht das strukturelle Problem des beschädigten kommunalen Vorkaufsrechts.
§ 250 BauGB ist also ein wichtiges ergänzendes Instrument. Es ist keine Reparatur des kommunalen Vorkaufsrechts.
Die Novelle greift die Schutzlücke auf, schließt sie aber nicht
Der aktuelle BauGB-Modernisierungsprozess erkennt an, dass die Einschränkung des kommunalen Vorkaufsrechts ein Problem ist. Der Gesetzentwurf sieht vor, Grundstücke im Geltungsbereich einer sozialen Erhaltungssatzung aus dem bisherigen Ausschlussgrund des § 26 Nr. 4 BauGB herauszunehmen. Damit soll die frühere kommunale Praxis wieder ermöglicht werden. Der Entwurf stellt ausdrücklich einen Zusammenhang mit dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts von 2021 her.
Auch Mieterverbände begrüßen, dass der Gesetzgeber die Wiederherstellung des kommunalen Vorkaufsrechts überhaupt angeht. Der Deutsche Mieterbund bewertet die Neuregelung als wichtigen Schritt, kritisiert aber weiterhin fehlende Regelungen zur Kaufpreisbegrenzung.
Die Richtung stimmt also teilweise: Der Gesetzgeber sieht, dass die Rechtsprechung von 2021 eine Schutzlücke erzeugt hat.
Aber die konkrete Reparatur bleibt unzureichend.
Eine Reparatur, die wieder vor Gericht scheitern kann, ist keine Reparatur
Das zentrale Problem liegt in der Fassung der vorgeschlagenen Änderung. Der Bundesrat kritisiert, dass der Gesetzentwurf neue, dem sozialen Erhaltungsrecht fremde Merkmale einführt. Besonders problematisch ist die Formulierung zu „zukünftigen nachteiligen Ausstrahlungswirkungen auf die Umgebung“. Der Bundesrat weist darauf hin, dass dadurch neue Rechtsunsicherheiten entstehen, weil unklar bleibt, wie diese Begriffe zur geschützten Zusammensetzung der Wohnbevölkerung passen.
Damit droht eine paradoxe Situation: Eine Novelle, die Rechtsklarheit schaffen soll, schafft neue Auslegungsprobleme.
Das ist für die kommunale Praxis gefährlich. Kommunen brauchen keine weiteren unbestimmten Tatbestandsmerkmale, die im Einzelfall wieder jahrelang gerichtlich ausgefochten werden. Die Berliner Bezirke brauchen eine klare bundesrechtliche Grundlage, die das präventive Handeln im Milieuschutz wieder ermöglicht.
Hinzu kommt: Die Novelle löst keines der strukturellen Probleme, die der Berliner Mieterverein bereits 2022 in einem Eckpunktepapier benannt hat. Dort wurden mehrere Reparaturbausteine herausgearbeitet:
- Änderung des § 26 BauGB
- Klarstellung des Allgemeinwohls
- Einbeziehung von Wohnungseigentumsrechten
- längere Fristen
- bessere Preislimitierung
- Änderungen im § 172 BauGB.
Die Novelle greift also einen Kernpunkt auf, aber sie repariert das Instrument bei weitem nicht in angemessener Form.
Neue Unsicherheiten beim Vorkauf zugunsten Dritter
Ein weiteres Problem betrifft die praktische Ausübung zugunsten gemeinwohlorientierter Dritter. Das Bundesverwaltungsgericht hat 2025 entschieden, dass bei der Ausübung des Vorkaufsrechts zugunsten eines Dritten die „bezweckte Verwendung des Grundstücks“ bestimmt oder zumindest hinreichend bestimmbar sein muss.
Das ist rechtssystematisch nachvollziehbar: Wenn ein privater oder gemeinwohlorientierter Dritter durch das Vorkaufsrecht begünstigt wird, muss klar sein, wofür das Grundstück künftig verwendet werden soll und ob der Dritte dazu in der Lage ist.
Für die Praxis kann daraus aber zusätzliche Komplexität entstehen. Gerade in Milieuschutzfällen muss der Bezirk innerhalb enger Fristen prüfen, verhandeln, ein Verkehrswertgutachten organisieren, Finanzierung klären, einen Dritten finden und dessen Verpflichtungserklärung rechtssicher fassen. Je stärker die Anforderungen an die Konkretisierung werden, desto höher wird das Risiko, dass Vorkäufe an Verfahrensfragen scheitern.
Auch deshalb reicht es nicht, nur § 26 BauGB punktuell zu verändern. Die Reparatur muss das gesamte Verfahren praxistauglich machen.
Eine echte Reparatur muss präventives Handeln wieder möglich machen
Eine wirksame Reparatur des kommunalen Vorkaufsrechts muss an mehreren Punkten ansetzen.
Die folgende Liste bezieht sich auf das Eckpunktepapier von 2022 des Berliner Mietervereins.
1. Der Zukunftsaspekt muss ausdrücklich zurück ins Gesetz
Das Vorkaufsrecht im Milieuschutz muss wieder auf absehbare Verdrängungsrisiken reagieren können. Drohende Umwandlung, Eigenbedarfskündigungen, spekulative Modernisierung, hohe Kaufpreise, verweigerte Abwendungsvereinbarungen oder erkennbare Renditestrategien müssen als Anhaltspunkte berücksichtigt werden können. Natürlich sollen nicht wage Befürchtungen ausreichen, aber Tatsachen und nachgewiesene Risiken müssen rechtlich bewertbar sein und zur Entscheidung herangezogen werden können.
2. Das Allgemeinwohl muss klar benannt werden
Der Schutz bestehender Mietverhältnisse und der sozialen Zusammensetzung der Wohnbevölkerung in Milieuschutzgebieten muss ausdrücklich als Allgemeinwohlgrund für die Ausübung des Vorkaufsrechts anerkannt werden. Sonst bleibt die nächste Rechtsunsicherheit bestehen: Selbst wenn § 26 BauGB geändert wird, kann die Auseinandersetzung auf die Frage verlagert werden, ob das Wohl der Allgemeinheit die Ausübung rechtfertigt.
3. Bereits aufgeteilte Häuser dürfen keine Schutzlücke bleiben
Das Vorkaufsrecht ist bisher beim Kauf von Rechten nach dem Wohnungseigentumsgesetz grundsätzlich ausgeschlossen. Gerade in angespannten Wohnungsmärkten sind aber viele Häuser bereits in Eigentumswohnungen aufgeteilt worden. Wenn Wohnungspakete oder ganze aufgeteilte Häuser verkauft werden, darf die kommunale Handlungsfähigkeit nicht automatisch enden.
4. Die Preislimitierung muss praxistauglich werden
Ein Vorkaufsrecht, das nur zu spekulativ überhöhten Kaufpreisen ausgeübt werden kann, ist für Kommunen und gemeinwohlorientierte Dritte oft nicht nutzbar. Marktgetriebene Kaufpreise können die Anwendung kommunaler Eingriffsrechte faktisch blockieren.
Eine echte Reparatur muss deshalb klären, zu welchem Preis Kommunen oder Dritte vorkaufen können. Entscheidend ist nicht nur der formale Verkehrswert, sondern die Frage, ob der Preis mit einer sozialverträglichen Bewirtschaftung vereinbar ist.
5. Die Fristen müssen zur Praxis passen
Vorkaufsverfahren sind komplex. Bezirke brauchen Zeit für Akteneinsicht, Prüfung, Gutachten, Verhandlungen, politische Abstimmungen, Finanzierung und die Einbindung gemeinwohlorientierter Dritter. Selbst die Verlängerung auf drei Monate ist in vielen Fällen knapp und eine Verlängerung auf vier Monate wäre sachgerechter.
6. Abwendungsvereinbarungen müssen dauerhaft abgesichert werden
Die Abwendungsvereinbarung war das zentrale praktische Instrument des Vorkaufsrechts. Wenn Käufer*innen glaubhaft und verbindlich zusagen, die Ziele des Milieuschutzes einzuhalten, kann der Vorkauf abgewendet werden.
Diese Bindungen müssen langfristig, rechtssicher und durchsetzbar sein. Sonst verlieren sie ihre Schutzwirkung.
7. § 172 BauGB muss den Milieuschutz ernst nehmen
Der Milieuschutz soll die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung erhalten. Dafür reicht es nicht, nur bauliche Maßnahmen zu prüfen. Entscheidend ist auch, ob Maßnahmen zu Wohnkostenbelastungen führen, die die ansässige Bevölkerung verdrängen.
§ 172 BauGB sollte so ergänzt werden, dass Genehmigungen mit Auflagen und Bedingungen versehen werden können, um Härten für Bewohner*innen zu vermeiden und sozialverträgliche Miethöhen zu sichern.
Das Vorkaufsrecht muss seinem Sinn wieder gerecht werden
Die bisherige Novellierung reicht nicht aus. Sie greift zwar das Problem auf, stellt die frühere kommunale Handlungsfähigkeit aber nicht verlässlich wieder her. Die vorgeschlagenen Formulierungen schaffen neue Unklarheiten, zentrale Fragen bleiben offen und die Praxis der Bezirke wird nicht ausreichend abgesichert.
Deshalb bleibt die Forderung klar:
Das kommunale Vorkaufsrecht im Milieuschutzgebiet muss repariert werden.
Reparieren heißt nicht, einen symbolischen Satz ins Baugesetzbuch zu schreiben. Reparieren heißt:
- Kommunen müssen wieder präventiv handeln können.
- Künftige Verdrängungsrisiken müssen rechtlich berücksichtigt werden.
- Abwendungsvereinbarungen müssen dauerhaft tragen.
- Gemeinwohlorientierte Dritte müssen praktisch einsetzbar sein.
- Preislimitierung, Fristen und Verfahren müssen praxistauglich werden.
- Auch bereits aufgeteilte Häuser dürfen nicht aus dem Schutzregime herausfallen.
- Der Milieuschutz muss sich wieder am eigentlichen Schutzgut orientieren: an den bestehenden Mietverhältnissen und der sozialen Zusammensetzung der Wohnbevölkerung.
Solange das nicht gelingt, bleibt das kommunale Vorkaufsrecht beschädigt. Und solange es beschädigt bleibt, bleibt der politische Auftrag bestehen:
Das kommunale Vorkaufsrecht im Milieuschutzgebiet muss so repariert werden, dass es seinem eigentlichen Sinn wieder gerecht wird: Verdrängung verhindern, bevor sie passiert.
